资本所得个人所得税制度的优化探讨

作者：

马蔡琛（南开大学经济学院） 

黄少含（南开大学经济学院）

一、引言与文献综述

公共财政的一个基本问题是如何使用最小的税收扭曲来筹集财政收入，其争议的焦点之一就是如何对资本所得课税（Bastani 等，2020）。资本所得是指个人因持有资本资产，享有资本所有权而获得的回报（Aaron 等，2007），一般包括资本投资所得和资本利得。前者是持有资本资产一段时间的收益，后者为持有资本资产一段时间后，因非经常性买卖而发生的财产价值增值数额。目前，我国尚未单独开征资本所得税，现行《个人所得税法》中的资本所得主要包括“利息、股息、红利所得”“财产转让所得”“财产租赁所得”等，适用20%的比例税率，税率水平低于劳动所得的最高边际税率，且由于存在一系列资本所得税收优惠政策，使得资本所得和劳动所得之间的税负差异进一步扩大。党的二十大报告指出，要“完善个人所得税制度，规范收入分配秩序，规范财富积累机制，保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入”。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》进一步明确，要“健全直接税体系，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税”。因此，推进资本所得个人所得税制度完善，是调节收入分配、实现全体人民共同富裕的重要抓手，也是下一步个人所得税制度改革的重要方面。

20世纪80年代以来，基于新古典增长模型的传统理论对资本所得课税大多持消极态度，主张对长期资本所得实行零税率（Chamley，1986），并在各国实践中有所体现（马蔡琛，2000）。其背后的逻辑为，面向全球化进程中跨国税收竞争加剧和国内资本市场培育的客观要求，各国倾向于对跨国流动要素课以轻税，旨在增强本国在全球竞争中的比较优势（Tanzi 等，2019）。然而，对资本所得课征轻税却有悖于公平原则。在学术领域，也并未达成较低的资本所得税负有助于提振经济发展之共识。目前，“倒金字塔型”的收入分配格局（皮凯蒂，2014）和较低的资本所得税负，容易造成“资本大鳄”过分攫取社会财富，加剧收入分配失衡。众多研究者将资本所得课税置于公平与效率的双重考量下（Spiritus 等，2020），对完善资本所得个人所得税制度的呼声日益高涨（Erosa 等，2002）。具体而言，就是要平衡劳动所得和资本所得之间的税负差距，以规避通过收入转移的避税行为（Harju 等，2016）。实践中，一些国家兼顾效率与公平，通过扩大税基、提高税率等措施，不断优化资本所得课税制度，已经体现了上述改革诉求。

二、资本所得个人所得税的发展趋势

19世纪末，为应对财政困难，英国率先引入个人所得税，其中包括对资本所得征税。20世纪初，随着工业化兴起，更多国家意识到对资本征税的潜力和重要性，个人资本所得的课税问题逐渐登上历史舞台。受所得性质、政策取向、收入水平等因素影响，不同国家的资本所得课税规则存在差异（Harding 等，2018）。从各国个人资本所得的税率选择、优惠政策等方面可以发现，其改革趋势呈现出从侧重效率向兼顾公平与效率转变的特征。

（一）税率设定兼顾效率与公平

从资本所得个人所得税制度的改革趋势看，各国基于不同的政策目标，其税率选择因地制宜，并倾向于提高资本所得税率，以更好地缩小劳动和资本间的税负差距。根据表1（略）可知，2020年，意大利和葡萄牙降低了资本所得的税率，主要体现在长期住房租金方面，具有较强的惠民政策导向。相较而言，2019—2023年立陶宛、智利、巴西、挪威、哥伦比亚、荷兰、西班牙等国提高了个人资本所得的税率。其中：智利将个人所得税最高税率由2019年的35%提高至2020年的40%，且对股息、利息所得适用；挪威为了制约收入转移，将高于无风险回报的股息和利息所得以22%的统一税率乘以调整系数征收，使得股息有效税率从2020年的31.68%提升至2023年的37.84%；2023年哥伦比亚将居民股息收入并入综合所得课税，并将资本利得税率从10%提升至15%；2021年俄罗斯针对100万卢布以上的储蓄所得，计征13%的所得税（2021年1月1日前并不征收所得税）；西班牙对20万～30万欧元区间的储蓄所得采用27%的税率（提高了1个百分点），并对30万欧元以上的储蓄所得实行28%的新税率。

（二）税收优惠政策的调整更加灵活

为鼓励纳税人长期持有投资资产，减弱资本的“锁定效应”（lock-ineffect）（Holt 等，1962），各国对个人资本所得均给予了一定的税收优惠。

针对资本利得（或财产转让所得），主要有以下两种税收优惠方式。一是根据持有期限划分长短期资本利得，并对长期资本利得实施较低税率。比如，日本对短期（不超过5年）资本利得按照20%税率征税，另计征9%的住民税，而对长期（超过5年）资本利得课征15.315%的所得税和5%的住民税。又如，俄罗斯对于转让持有3年及以上的财产转让所得以及持有1年以上的高科技（创新）部门的股票、债券等收入免税。颇为有趣的是，20世纪80年代以来，某些国家以持有期限设置资本利得税收优惠的先决条件为区分“投资性”资产收益和“投机性”资产收益，对出售“投资性”资产收益实行较轻的税负，对“投机性”资产收益则按普通所得的税率征税。囿于无法较好地界定何为“投机性”，于是一些国家引入了一个看似更为精准而实际上略显武断的规则——税负取决于投资资产的持有期限，持有期越长，收益的应税部分越小，“投机性”的成分越低，而对于具体期限的划分却并无合理依据（Rietz 等，2014）。二是根据个人所得税纳税人应纳税所得额区分资本利得税适用税率。比如，英国对于个人所得税应纳税所得额超过12 571英镑、未超过50 270英镑的，适用10%的资本利得税税率；对于个人所得税应纳税所得额超过50 271英镑的纳税人，则适用20%的资本利得税税率。

针对股息、利息所得，税收优惠主要分为以下两种。其一，以较低的税率对股息、利息所得征税。比如，日本采取单一税率对股息和利息所得计征15.315%的所得税和5%的住民税，其税率低于短期资本所得税率。其二，股息、利息税率取决于纳税人的非股息、利息所得额等级，并规定一定的免税额。比如，英国规定：2024年4月6日至2025年4月5日股息所得的免税额为500英镑，对个人非股息应纳税所得额位于12 571～50 270英镑区间的，股息所得超过免税额的部分按照8.75%征税；对个人非股息应纳税所得额位于50 271～125 140英镑区间的，股息所得超过免税额的部分按照33.75%征税；对于个人非股息应纳税所得额超过125 140英镑的，股息所得超过免税额的部分按照39.35%征税。又如，英国对于储蓄利息所得的免税额取决于工资、养老金等所得：当工资、养老金等所得低于5 000英镑时，储蓄利息免税；当工资、养老金等所得位于5 000～17 570英镑区间时，免税额随该所得的增加而减少；当工资、养老金等所得超过17 570英镑时，免税额为0。

对于财产租赁所得，其税收优惠主要体现为税前扣除。比如，南非对于财产租赁所得相关的广告、保险、维修等费用均允许扣除，美国对财产租赁所得相关的财产折旧、维修费用和运营费用允许扣除。从类别看，财产租赁所得的税收优惠主要集中于住宅租赁，以此反映经济和社会的优先事项。比如，美国允许扣除住宅租金收入相关的抵押贷款利息、房地产税、水电费等，而对于经营性房屋的租金收入相关费用扣除则设置了一定的限制。

（三）注重长期发展的资本亏损弥补政策

对资本亏损采用必要的弥补政策，是减少投资者资本损失、鼓励风险投资和促进税收公平的重要策略（Ahsan 等，2009）。从各国对于资本亏损弥补的类型看，主要分为以下两种（见表2，略）。一是同类弥补，即在资本所得中弥补。这是各国的普遍做法，如加拿大、日本、荷兰、英国、墨西哥、南非、俄罗斯等。二是非同类弥补，即在劳动所得和资本所得中弥补，如美国、挪威。对于当年的亏损当年弥补不完的，各国就资本亏损弥补是否结转、如何结转有不同的规定，主要分为不可结转、向后结转和向前结转三种情况。其中，加拿大和荷兰对净资本亏损允许向前结转或向后结转。加拿大规定资本亏损可用于抵销当年的应税资本收益，并可以使用净资本损益来减少前三年中任何一年或未来任何一年的应纳税资本收益。总体而言，大部分国家允许资本亏损同类弥补且向后结转，并设置了结转期限以避免避税行为。比如，英国对应纳税所得额超过免税额的部分，可以抵销以前年度未使用的资本亏损并无限期向后结转，可申请的所得税减免总额限于5 000英镑。日本规定，资本亏损部分可以弥补，当年未能完全弥补的部分可向后结转3年。

三、我国资本所得个人所得税制度的现实挑战

近年来，各国实践中已不乏逐步提高资本所得税收贡献的改革举措与成功经验。从全球视角审视，考虑到资本跨国流动的特性，其相应税制设计需要考虑各国税制的衔接性，以有效回应全球治理的需要。目前，我国已然进入高质量发展阶段，经济社会形势发生了很大改变，进一步完善资本所得个人所得税制度的重要性日益凸显。

（一）课税模式和税率设定侧重效率

我国《个人所得税法》规定了对利息股息红利所得、财产转让所得、财产租赁所得等资本所得采用分类课税模式，实行20%的比例税率，总体上低于劳动所得适用的5%～45%超额累进税率，凸显了效率原则的重要性。2018年《个人所得税法》的修订，标志着我国从分类课税模式向综合和分类相结合课税模式的重大转变，但对提升资本所得课税公平性的实际效果仍有待考察。

长期以来，我国对资本所得的轻税政策，有效推进了市场经济的快速发展，但也加剧了资本所得和劳动所得之间的收入差距（黄凤羽 等，2018）。从资产配置结构看，资本资产（包括金融资产、住房资产等）主要集中于高收入群体。对这部分群体课征较低的税收，削弱了资本性税收在增强财政收入和调节收入分配中的作用，进一步加剧社会不平等程度（Advani 等，2020）。随着中国特色社会主义进入新时代，效率优先导向下的资本所得课税规则亟须向公平导向转变，资本所得个人所得税制度应更加注重对社会资源分配的引导作用，进一步健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度。

（二）税收优惠政策较为宽泛

长期以来，我国资本所得个人所得税实行了较为宽松的税收优惠政策。主要体现在以下两个方面。

就财产转让所得中的有价证券交易而言，1994年股票转让所得课税规则确定了对上海、深圳交易所的上市公司股票转让所得采用免税政策。随着资本市场不断发展，规定对个人转让上市公司股权交易所得采用免税政策，并新增了新三板挂牌公司非原始股（2018年11月1日后）转让所得以及通过沪港通、深港通及基金互认所转让的差价所得免税的规定。目前，我国已然形成了主板市场、中小板市场、区域股权交易中心等多层次资本市场体系，对上市公司股票、股权转让所得仍采用免税的优惠政策也应进行相应的调整。

针对股息、红利所得，我国出台了一系列以持有期限为标准的税收优惠政策，持有期限越长，应纳税所得额的优惠力度越大。对持有期限少于1个月、位于1个月至1年之间和超过1年的，上市公司和全国中小企业股份转让系统挂牌公司的股息红利所得按照全额征税、减半征收和免税的方法计征。这一政策旨在鼓励长期投资和促进资本市场长期稳定健康发展，却也容易引致纳税人利用税收漏洞降低有效税负水平。从全球视野出发，各国大多针对某些特定类型的股息、红利实行较低的优惠税率，甚少以持有期限来设置税收优惠的选项。以纳税人持有股息、红利所得期限是否超过1年来划分，颇具资本利得中的根据持有期限划分长短期投资来设定税收优惠的意味，但其合理性尚缺乏详细论证。

（三）资本亏损弥补政策有待引入

《个人所得税法》对财产转让所得的税务处理为，以转让财产的收入额减除财产原值和合理费用后的余额计征所得税。然而，我国尚未引入资本亏损弥补政策。理论上，引入资本亏损弥补政策可能带来避税和市场操纵风险。以股票市场为例，在将资本所得纳入综合所得的前提下，若引入资本亏损弥补政策，股票投资者可能会在年底结算前通过抛售亏损股票来冲抵其他高边际税率的所得收入，影响股票市场的稳定性（Poterba 等，2001）。而拥有庞大投资者基础的成熟资本市场将较大限度地减少市场操纵风险和避税趋势。

理性投资者在作出投资决策前，会权衡预期的高回报和潜在的损失风险。引入资本亏损弥补政策，将为投资者承担的每单位投资风险提供更高的补偿，从而提高投资效率并促进经济增长（Domar 等，1944）。我国资本市场经历了30多年的快速发展，投资标的更加多元，投资时间和投资收益的不确定性也随之增加。在处置资产时引入资本亏损弥补政策，不仅有助于提升资本市场效率，而且符合税收政策鼓励长期投资、提振经济发展的目标。此外，税收征管现代化背景下，允许资本亏损弥补也是与全球税收实践接轨的重要步骤，有助于进一步优化资本所得个人所得税制度。

四、我国资本所得个人所得税制度的优化思路

随着我国经济进入高质量发展阶段，在健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度过程中，应进一步增强资本所得个人所得税制度与经济社会发展的适应性，以有效提升税制的公平性。具体而言，应以共同富裕战略为目标，在拓宽资本所得税基的基础上，将资本所得纳入综合所得，同时优化资本所得税收优惠政策，适时引入资本亏损弥补政策。

（一）拓宽资本所得个人所得税税基

面向逐步放开和不断健全的资本市场，应扩大资本所得的税基，切实发挥资本所得个人所得税筹集财政收入和调节收入分配的重要职能。因此，应将资本资产投资所得和交易所得全面纳入课税范畴。比如，关于财产转让所得，现行《个人所得税法实施条例》尚未对有价证券进行界定，其征收范围也未全面覆盖债券、基金、金融衍生品等各类证券资产，故可以考虑将基金、信托、债券、本票、衍生品、加密资产等财产转让所得纳入征收范围。又如，风险溢价是纳税人在承担较高风险投资时所期望获得的额外收益，税收不仅应覆盖资本回报，还应包括风险溢价，以实现资本所得税收的逆周期调节功能和累进性效果。

（二）将资本所得纳入综合所得征收范围

对于大国治理而言，税制建设具有一定的引领作用，无论局部改革还是根本性重塑，均会对全球税制产生重大影响。我国资本所得个人所得税制度的优化，应突破“旧税即良税”的惯性思维，采用“小步快走”策略，在完善综合和分类相结合的个人所得税制度过程中，稳步推进其向综合课税模式的转变。一方面，能够有效遏制因税率差异引起的套利行为，从而增强税收效率和增加财政收入；另一方面，有利于合理调节社会财富分配，防范财富过度集中带来的潜在风险。具体而言，可以考虑在适当的时候，将财产转让所得、财产租赁所得、股息红利所得等资本所得逐步纳入综合所得。

（三）优化资本所得税收优惠政策

近年来，我国资本市场已取得了长足的发展，个人资本所得课税的税收优惠政策亟须着眼于优化收入分配格局而调整。一方面，资本所得税收优惠设置应与经济社会发展相适应；另一方面，资本所得税收优惠设置应惠及中低收入群体。

首先，可以考虑适时取消对上市公司股票（股权）、通过沪港通、沪深通及基金互认所转让的差价所得免征资本所得个人所得税的相关规定，或在充分提供翔实论据的基础上延长免税持股期限至特定年数。其次，对于利息股息红利所得，建议适时取消对证券交易结算资金利息所得、持有期限超过1年的上市公司股息红利免征个人所得税等沿袭已久的税收优惠，但对于中小企业股份转让系统挂牌公司的股息红利，仍应保留适度的差别化个人所得税政策，从而有助于吸引投资者进行长期投资，进而撬动价值增长。同时，对利息股息红利、财产转让所得，可设置动态调整的免税额，当纳税人收入达到一定程度时便不再享有该优惠政策，使其切实惠及中低收入群体。最后，对于财产租赁所得，应继续实施住房租赁领域的税收优惠制度，并适当提高财产租赁所得的税前扣除额。

（四）适时引入资本亏损弥补政策

资本所得和资本亏损在理论上是一组对称性概念，既然对资本所得课税，则对资本亏损就应允许弥补。为防止纳税人滥用资本亏损弥补政策进行税收规避，设定有条件的资本亏损弥补政策是激励合理投资和维护税负公平的重要手段。允许资本亏损从劳动所得和资本所得中弥补的政策设计，虽能够鼓励投资者积极参与风险投资，却面临着财政收入减少和潜在的税收规避风险。而同类资本亏损弥补政策则有利于在较大程度上保证税收的公平性，并鼓励投资者审慎投资。因而，应适时引入资本亏损弥补政策，允许资本亏损在同类资本所得中弥补。就额度而言，可设置一定的上限，减少个人利用资本亏损弥补政策进行避税的行为。对于资本亏损当年弥补不完的，向前结转能将纳税人当前的资本亏损用于抵销过去的应税所得，但可能涉及退税处理，在一定程度上会增加税收管理的复杂性，加剧财政收入减少的风险。相较而言，向后结转的税收管理较为简便，且可为纳税人提供一个税收计划空间。因此，对资本亏损超过资本收益的部分，可考虑采取向后结转的方式。具体而言，鉴于资本所得主要集中于高收入群体，在结转期限的设置上应采行相对保守的取向，如将其设定为3～5年，以更好地发挥调节收入分配的作用。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第9期。）

欢迎按以下格式引用：

马蔡琛，黄少含.资本所得个人所得税制度的优化探讨[J].税务研究，2024（9）：51-57.

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